一、深刻汲取金融監管的曆史經(jīng)驗

我國(guó)是最早出現貨币的國(guó)家之一，早在2000多年前，就形成(chéng)了完整的金融活動管控制度，可以說，中國(guó)在金融監管方面(miàn)長(cháng)期走在世界前列。

歐洲資本主義興起(qǐ)之後(hòu)，各類金融業務快速發(fā)展，與此同時，各種(zhǒng)金融風險和危機不斷爆發(fā)。1720年英國(guó)頒布《泡沫法》，标志著(zhe)國(guó)家開(kāi)始對(duì)現代金融活動實施監管。1933年美國(guó)通過(guò)《格拉斯-斯蒂格爾法案》，确立商業銀行與投資銀行分業經(jīng)營格局。20世紀80年代後(hòu)，歐美國(guó)家逐漸興起(qǐ)混業經(jīng)營趨勢。2008年全球金融危機爆發(fā)後(hòu)，國(guó)際上對(duì)金融監管有效性進(jìn)行反思，修訂發(fā)布一系列新的監管标準和規則。

改革開(kāi)放以來，我國(guó)不斷探索完善金融監管體制。1984年，中國(guó)人民銀行開(kāi)始專門行使中央銀行職能(néng)，包括對(duì)所有金融活動進(jìn)行監管。之後(hòu)，陸續成(chéng)立證監會(huì)、保監會(huì)和銀監會(huì)，逐步形成(chéng)銀行、保險、證券的分業經(jīng)營和分業監管格局。2017年，國(guó)務院金融穩定發(fā)展委員會(huì)成(chéng)立，次年組建銀保監會(huì)，監管的權威性和協調性更趨完善。

回顧中外金融監管史，以下幾方面(miàn)經(jīng)驗教訓值得認真汲取。

貨币經(jīng)濟絕不能(néng)背離實體經(jīng)濟。商品經(jīng)濟由兩(liǎng)個方面(miàn)組成(chéng)，一是産業代表的實體經(jīng)濟，二是金融代表的貨币經(jīng)濟。實體經(jīng)濟是貨币經(jīng)濟的根基，服務實體經(jīng)濟是金融的天職。然而，金融的本性決定其特别容易陷入自我循環的泥淖。因此，金融監管必須把防止脫實向(xiàng)虛作爲主要目标之一。次貸危機前，歐美影子銀行五年增長(cháng)一倍以上，很大比例資金未流入實體經(jīng)濟。我國(guó)交叉金融業務一度也十分複雜，經(jīng)過(guò)3年多的集中整治，總體風險開(kāi)始收斂。

將(jiāng)本求利是商業活動的正常狀态。我們的先人早就懂得，無論從事(shì)何種(zhǒng)實業或金融活動，都(dōu)需要先有本錢，否則就不可能(néng)開(kāi)展正常經(jīng)營。工商生意如果本錢不足，那就難以循環下去；金融業務如果沒(méi)有一定的資本金，那就遲早會(huì)陷入困境。巴塞爾協議的核心，就是對(duì)銀行信貸确定基本的資本金約束，杠杆率必須處于安全範圍。

收益永遠和風險成(chéng)正比。作爲物化的勞動價值，資本具有随時間而增長(cháng)的特性。但資本在增值過(guò)程中必然伴随風險。通常，國(guó)債平均收益被(bèi)視作“無風險收益"。在此基礎上，每多一分預期收益，就多一分潛在風險。古今中外，總有人盼望能(néng)以更低風險獲取更高收益，但規律不可能(néng)打破。承諾低風險高收益就是詐騙，金融監管要永遠與這(zhè)類行爲作堅決鬥争。

持續建設法治和誠信環境。金融的核心職能(néng)是信用中介，誠實守信和法治精神是金融運行的基礎。一方面(miàn)，金融機構要恪守職業道(dào)德，提供“貨真價實”的金融服務；另一方面(miàn)，股東、債務人等利益相關者也要依法依規，嚴格履約，不能(néng)以任何理由逃廢債務。

把握好(hǎo)金融創新的邊界。金融創新是把“雙刃劍”，既能(néng)提高市場效率，也會(huì)釀成(chéng)重大風險。監管必須趨利避害，把握好(hǎo)“度”。美國(guó)1999年重新允許混業經(jīng)營後(hòu)，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔保債務憑證等衍生品大量出現，成(chéng)爲系統性風險的主要誘因。我國(guó)互聯網金融發(fā)展初期，一些網貸平台打著(zhe)“創新”旗号違規經(jīng)營，形成(chéng)巨大金融和社會(huì)風險。

管好(hǎo)貨币總閘門。通貨緊縮和通貨膨脹都(dōu)會(huì)對(duì)經(jīng)濟金融造成(chéng)系統性損害。資本主義早期經(jīng)常出現生産過(guò)剩和通貨緊縮，并由此引發(fā)金融和經(jīng)濟危機。通貨膨脹的教訓同樣(yàng)深刻，即使能(néng)夠創造短期繁榮，最終不得不付出巨大經(jīng)濟和社會(huì)代價。我國(guó)曾多次發(fā)生銀根過(guò)松、資金供給遠大于需求。例如，1988年和1993年都(dōu)出現過(guò)兩(liǎng)位數的物價上漲。

堅決抑制房地産泡沫。房地産與金融業深度關聯。上世紀以來，世界上130多次金融危機中，100多次與房地産有關。2008年次貸危機前，美國(guó)房地産抵押貸款超過(guò)當年GDP的32%。目前，我國(guó)房地産相關貸款占銀行業貸款的39%，還(hái)有大量債券、股本、信托等資金進(jìn)入房地産行業。可以說，房地産是現階段我國(guó)金融風險方面(miàn)最大的“灰犀牛”。

緊緊抓住公司治理“牛鼻子”。國(guó)際金融危機暴露出西方金融業公司治理問題嚴重。例如，激勵短期化導緻股東、高管，甚至包括一部分員工都(dōu)願意過(guò)度冒險。一段時間以來，我國(guó)部分中小金融機構中，也産生了大股東操縱和内部人控制問題。必須全面(miàn)深化改革，健全内部約束機制。目前，我國(guó)大型商業銀行經(jīng)營效率接近世界先進(jìn)水平，在勞動生産率、盈利能(néng)力、科技創新、普惠金融等方面(miàn)實現趕超。最根本的原因在于把黨的領導融于公司治理各環節，努力構建中國(guó)特色現代企業制度。

二、正确認識現階段金融形勢

以習近平同志爲核心的黨中央高度重視防範化解金融風險，三年攻堅戰取得實質性進(jìn)展。但是，“十四五”時期我國(guó)的金融安全形勢仍然十分複雜。當今世界正處于百年未有之大變局，國(guó)内外經(jīng)濟金融運行環境正在發(fā)生深刻變化，金融監管面(miàn)臨新的嚴峻挑戰。

近年來，全球經(jīng)濟增長(cháng)動力不足，動蕩源和風險點增加，金融運行不穩定不确定因素增多。中美博弈加劇，美方對(duì)我戰略遏制升級，很大程度上將(jiāng)擾動全球金融市場。新冠肺炎疫情暴發(fā)後(hòu)，一些國(guó)家采取強刺激做法，實施“無限量寬”政策，長(cháng)期負面(miàn)影響難以估量。其他自然災害、地緣政治等傳統和非傳統安全威脅，增加許多新的不确定性，外部環境變化可能(néng)造成(chéng)更大沖擊。

我國(guó)經(jīng)濟正處于轉向(xiàng)高質量發(fā)展的關鍵時期，面(miàn)臨人口未富先老、經(jīng)濟杠杆率過(guò)高、科技創新力不強、資源環境約束增大等重大挑戰。資本邊際效率下降，單位産出所需資金增多。受多重因素影響，金融業市場結構、經(jīng)營理念和服務方式與高質量發(fā)展要求還(hái)很不适應。

現代科技已經(jīng)并將(jiāng)繼續對(duì)金融業态帶來巨大改變。科技變革有利于發(fā)展普惠金融、提升服務效率，但也使金融風險的形态、路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。數字貨币、網絡安全、信息保護已成(chéng)爲金融監管的全新課題。我國(guó)移動支付、線上借貸和互聯網保險等走在世界前列，意味著(zhe)法律規範和風險監管沒(méi)有成(chéng)熟經(jīng)驗可資借鑒。

金融體系内部風險仍在持續累積，一些長(cháng)期形成(chéng)的隐患并未徹底消除。疫情沖擊下新老問題相互交織疊加。結構複雜的高風險影子銀行容易死灰複燃。銀行業不良資産反彈壓力驟增。一些中小金融機構資本缺口加速暴露。企業、居民和地方政府債務水平進(jìn)一步擡升。不法金融機構依然存在，非法金融活動屢禁不止。

金融相關制度存在較多短闆，金融法治還(hái)很不健全。一些基礎法律制定修改需提早謀劃啓動，有的規章制度落地執行變形走樣(yàng)。現有法律法規震懾力不足，違法違規成(chéng)本過(guò)低。一些法規專業性操作性不足。金融機構常态化風險處置機制尚待完善。非正規金融體系交易活動缺乏有效約束。社會(huì)信用體系不健全，失信懲戒不到位。信息披露機制有效性不夠，信息披露不及時不全面(miàn)，市場透明度須進(jìn)一步提高。

金融監管資源，無論是數量還(hái)是質量，都(dōu)明顯不足。金融監管的專業化、國(guó)際化水平有待提升。金融基礎設施助力監管的有效性不足。監管科技水平不高，與金融科技高速發(fā)展的趨勢相比，監管工具和手段難以滿足實際需要。高素質監管人才較爲缺乏，資金和技術等資源保障亟待充實，基層監管力量十分薄弱。

三、持續完善現代金融監管體系

“十四五”時期我國(guó)金融監管改革任務更加艱巨。必須以習近平新時代中國(guó)特色社會(huì)主義思想爲指導，堅守以人民爲中心根本立場，強化底線思維，提高金融監管透明度和法治化水平。在此基礎上，健全風險預防、預警、處置、問責制度體系，持續完善權責一緻、全面(miàn)覆蓋、統籌協調、有力有效的現代金融監管體系。

（一）全面(miàn)加強黨對(duì)金融工作的集中統一領導。由于曆史和文化等原因，我國(guó)金融事(shì)權主要集中于中央，地方金融事(shì)權比較有限，這(zhè)就更凸顯黨中央對(duì)于金融監管工作領導的極端重要性。金融監管的大政方針，必須由黨中央制定并領導貫徹。國(guó)家金融管理部門要更加自覺地增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩(liǎng)個維護”，切實擔當起(qǐ)監管主體責任。同時，地方黨委政府在金融監管中也發(fā)揮著(zhe)非常重要的作用。事(shì)實上絕大多數金融機構都(dōu)是地方法人，地方黨委和政府負責加強這(zhè)些機構黨的領導和黨的建設，承擔國(guó)有金融資本管理和風險處置屬地責任。特别是對(duì)于各種(zhǒng)“無照駕駛”的非法金融活動，管理和整治的主體責任都(dōu)在地方。中央金融管理部門必須與地方黨委和政府密切聯系，相互支持，協同發(fā)力；都(dōu)要堅持全面(miàn)從嚴治黨，與金融腐敗作堅決鬥争，對(duì)違法違規行爲零容忍。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展開(kāi)創新局。金融監管要堅持主動作爲，防範和化解各類金融風險，維護金融體系穩健運行，以此保障社會(huì)主義現代化國(guó)家建設進(jìn)程。在支持金融創新的同時，嚴防壟斷、嚴守底線，維護市場秩序，促進(jìn)公平競争。要發(fā)揮監管引領作用，推動金融業著(zhe)力抑虛強實，履行社會(huì)責任，強化普惠金融、綠色金融，規範發(fā)展商業養老金融，更好(hǎo)實現市場價值和社會(huì)價值統一。全力保護消費者合法權益，堅決打擊非法集資、非法吸儲和金融詐騙，對(duì)各種(zhǒng)違規變相投融資活動保持高度警惕，切實維護人民群衆财産安全和社會(huì)穩定。

（三）建立高效的監管決策協調溝通機制。進(jìn)一步強化國(guó)務院金融穩定發(fā)展委員會(huì)的決策議事(shì)、統籌協調和監督問責職能(néng)。健全監管協調機制，各金融管理部門既要各司其職、各盡其責，又要充分溝通、強化協同。金融政策要與财政、産業、就業、區域等經(jīng)濟社會(huì)政策密切配合，推動形成(chéng)以國(guó)内大循環爲主體、國(guó)内國(guó)際雙循環相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。對(duì)地方金融發(fā)展改革與風險防控，加強指導、協調和監督，有效發(fā)揮中央和地方兩(liǎng)個積極性，形成(chéng)全國(guó)“一盤棋”。

（四）提高金融監管透明度和法治化水平。監管制度要覆蓋所有金融機構、業務和産品，對(duì)各類金融活動依法實施全面(miàn)監管。借鑒金融穩定理事(shì)會(huì)和巴塞爾委員會(huì)改革成(chéng)果，強化資本充足、監督檢查和市場約束等要求，抓緊補齊制度短闆。根據不同領域、機構和市場特點，制定差異化、針對(duì)性制度，細化監管标準，提升監管精準度。更重要的是，要不斷增強制度實施有效性。要以法律法規爲準繩，大幅提高違法成(chéng)本，將(jiāng)監管工作納入法治軌道(dào)。

（五）健全宏觀審慎、微觀審慎、行爲監管三支柱。健全宏觀審慎管理架構和政策工具，完善逆周期調節和系統重要性金融機構監管，注重防範跨市場跨區域跨國(guó)境風險傳染。提高微觀審慎監管能(néng)力，健全以資本約束爲核心的審慎監管體系，加快完善存款保險制度，努力做到對(duì)風險的早發(fā)現、早預警、早介入、早處置。強化行爲監管，嚴厲打擊侵害金融消費者合法權益的違法違規行爲。金融監管作爲整體，應當始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎爲基礎，以行爲監管爲支撐，實現三者既獨立又協同的有機統一。

（六）構建權威高效的風險處置制度安排。加快确定系統重要性金融機構名單，科學(xué)設定評估标準和程序，提出更高監管要求。抓緊建立恢複與處置計劃，引導金融機構設立“生前遺囑”，确保危機時得到快速有效處置。與此同時，要完善風險處置方式，在防範系統性風險的同時，努力減少道(dào)德風險。落實金融機構主體責任，盡量采取“自救”，能(néng)自行化解風險或市場出清的，政府不介入。動用公共資金，必須符合嚴格的條件和标準。尤爲關鍵的是，要健全損失分擔制度。全面(miàn)做實股權吸收損失機制，首先由股東特别是大股東承擔損失，其他資本工具和特定債權依法轉股、減記。高管層要通過(guò)延遲支付抵扣、降薪以及事(shì)後(hòu)追償等承擔相應責任。涉嫌違法犯罪的，要及時依法移送司法機關。

（七）強化金融基礎設施對(duì)監管的支持保障。持續推動金融市場和基礎設施互聯互通，不斷提升清算、結算、登記、托管等系統專業化水平。強化監管科技運用，加快金融業綜合統計和信息标準化立法。抓緊建設監管大數據平台，全力推動監管工作信息化、智能(néng)化轉型。穩步推進(jìn)金融業關鍵信息基礎設施國(guó)産化，防範金融網絡技術和信息安全風險。強化基礎設施監管和中介服務機構管理，對(duì)金融科技巨頭，在把握包容審慎原則的基礎上，采取特殊的創新監管辦法，在促發(fā)展中防風險、防壟斷。

（八）積極參與國(guó)際金融治理框架重塑。深入推動國(guó)際金融規則制定和調整，增強國(guó)際影響力。立足國(guó)情實施國(guó)際監管标準，遵循簡單、透明、有效原則，避免教條主義、文牍主義和煩瑣哲學(xué)。加強與國(guó)際金融組織的溝通交流，推動多邊和雙邊監管合作，營造有利于“走出去”的良好(hǎo)外部環境，堅決維護國(guó)家金融主權、安全和發(fā)展利益。

（九）培育忠誠幹淨擔當的監管幹部隊伍。加強幹部思想政治教育，弘揚清廉文化，鍛造政治過(guò)硬、作風優良、業務精通的“監管鐵軍”。樹立重實幹、重實績的用人導向(xiàng)，大力培養優秀年輕幹部。優化監管資源配置，充實監管部門和基層監管力量。強化教育培訓、人才引進(jìn)、交流輪崗、基層鍛煉，全面(miàn)提升幹部能(néng)力素質。

（内容來源：《中共中央關于制定國(guó)民經(jīng)濟和社會(huì)發(fā)展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》輔導讀本）