來源：蘇甯金融研究院

近日，河北雄安新區管委會(huì)改革發(fā)展局副局長(cháng)朱忠文公開(kāi)表示，河北自貿區雄安片區内將(jiāng)建設“金融島”，探索金融監管“沙盒機制”。其實，對(duì)于監管沙盒，近期已多有傳聞。

過(guò)去幾年，互聯網金融創新帶來的效率提升爲人稱道(dào)，創新背後(hòu)的風險隐患也讓人心驚。集中治理之後(hòu)，行業亂象漸息，創新發(fā)展重新提上日程，在創新發(fā)展中如何規避風險也被(bèi)提上日程。于是，人們開(kāi)始重提“監管沙盒”，寄希望于這(zhè)一“舶來品”能(néng)平衡效率與風險的難題。

本文中，我們就來談談監管沙盒。面(miàn)對(duì)“to be or not to be”的經(jīng)典難題，監管沙盒真有神奇效果麼(me)？

什麼(me)是監管沙箱？

監管沙盒（Regulatory Sandbox），是個舶來詞，從字面(miàn)上看，指在可控環境内實施監管，讓新産品/模式在真實市場環境中叠代驗證，去僞存真；讓用戶在受保護的前提下接觸新産品，享受新模式的效率而不被(bèi)風險所傷（事(shì)前約定風險補償機制）。

監管沙盒由英國(guó)FCA（Financial Conduct Authority，金融行爲監管局）首創實踐，很快在國(guó)際上風行，被(bèi)視作金融科技監管模式的創新。

考慮到FCA以保護消費者權益爲首要職責（Weaim to make financial markets work well so that consumers get a fair deal.），FCA版的監管沙盒與其說爲了更好(hǎo)地發(fā)展金融科技，不如說更好(hǎo)地保護金融消費者權益——既要讓消費者享受創新帶來的效率提升，又要盡可能(néng)規避創新的潛在風險。

1、由來

監管沙盒的前身是FCA實行的“創新中心”實驗（Innovation Hub），2015年FCA在《Regulatory sandbox》報告中提出了沙盒監管設想，并于次年接受企業申請，將(jiāng)監盒沙箱正式落地。

在2016-2017年進(jìn)行的前兩(liǎng)期沙盒測試中，FCA共計收到146份申請，50家企業獲準通過(guò)，41家入盒測試（9家因各種(zhǒng)原因未能(néng)滿足測試條件，如沒(méi)有願意配合的客戶等），八成(chéng)以上爲初創企業。

從結果上看，監管沙盒有以下優點：

（1）減少將(jiāng)創新理念推向(xiàng)市場所需時間和潛在成(chéng)本；

（2）減少監管不确定性，提高創業者對(duì)風險資本的吸引力；

（3）助力更多新産品走入市場，提高市場競争度；

（4）FCA提前介入，在新産品和服務中建立适當的消費者保護保障措施。

據FCA事(shì)後(hòu)盤點，三分之一的企業測試後(hòu)，對(duì)其業務模式做了大幅調整，以更好(hǎo)地适應合規與市場要求。

2、流程

一個完整的沙盒測試，共計七個步驟：

（1）企業申請進(jìn)行沙盒測試：企業向(xiàng)FCA提出申請，包括拟測試的新産品/服務及所需滿足的基本要求。

（2）FCA批複：審核企業申請，爲符合要求的項目指定監管聯絡人。

（3）定制測試方案：FCA與企業一對(duì)一确定測試方案，包括測試業務、測試參數、結果度量、報告要求及保障措施等。

（4）測試許可：FCA允許企業進(jìn)行測試。

（5）測試與監控：企業按照步驟三的約定開(kāi)始測試，FCA實時監控。

（6）企業向(xiàng)FCA提交最終報告：測試結束後(hòu)，企業撰寫報告交由FCA審查。

（7）企業決定是否將(jiāng)産品推向(xiàng)市場：報告經(jīng)FCA審查通過(guò)後(hòu)，由企業決定是否將(jiāng)新産品推向(xiàng)市場。

3、重點注意事(shì)項

（1）僅限新産品/服務：監管沙盒的簡易程序僅對(duì)新産品/服務開(kāi)放，傳統模式下的産品和服務仍需遵循現有監管規定，所以，理論上，想借助監管沙盒進(jìn)行監管套利是行不通的。

（2）消費者保護：測試企業需提前制定退出計劃，确保可随時退出測試，并最小化對(duì)消費者的影響。同時，測試企業要向(xiàng)用戶告知新産品/服務的潛在風險，取得用戶明确授權，一旦發(fā)生風險，要有能(néng)力做出補償。

（3）無強制行動函：FCA會(huì)向(xiàng)測試企業出具“無強制行動函”，隻要企業遵循事(shì)先約定，FCA向(xiàng)企業保證不會(huì)秋後(hòu)算賬。

沙箱監盒的局限

隻看上面(miàn)這(zhè)些，難免對(duì)監管沙盒抱有幻想，最常見的便是：在監管沙盒裡(lǐ)，隻要不違法犯罪，什麼(me)都(dōu)可以實驗，創新者可自由馳騁。

這(zhè)當然是個美麗的誤解。

一定不要忘記FCA以保護金融消費者權益爲核心職責，即便在監管沙盒裡(lǐ)，依舊有很多條條框框。就FCA版監管沙盒來講，保護消費者權益綽綽有餘，促進(jìn)金融科技創新仍力有不逮，還(hái)有不少局限性，至少有以下四點：

一是業務類型受限，并非什麼(me)業務都(dōu)能(néng)試點。監管沙盒由FCA發(fā)起(qǐ)，隻能(néng)覆蓋FCA負責監管的業務類型，不超過(guò)《英國(guó)金融服務與市場法》（Financial Services and Markets Act，FSMA）的管轄範圍。如支付服務和電子貨币，分别受《支付服務條例》和《電子貨币條例》管轄，在FSMA之外，就無法納入監管沙盒。

此外，在英國(guó)脫歐之前，一些金融業務涉及到歐盟層面(miàn)立法，納入監管沙盒試點也會(huì)存在諸多限制。除了支付服務和電子貨币，信貸機構、保險及再保險公司、保險中介、資産管理公司、經(jīng)紀機構等業務類型，都(dōu)面(miàn)臨這(zhè)類問題。

二是沙盒試點也有條條框框。監管沙盒執行簡易審批程序，但并非沒(méi)有準入要求。在職權範圍内，FCA會(huì)做一些針對(duì)性調整和放松，但與反洗錢、消費者保護相關的基礎性要求仍是必須的。如要求企業提前制定退出計劃，退出計劃的核心是善後(hòu)，善後(hòu)是以一定的資金實力爲前提的，否則會(huì)被(bèi)視作無法充分保障消費者權益而被(bèi)拒絕。

同時，FCA也坦承，FCA的授權不能(néng)突破歐盟層面(miàn)的立法限制，這(zhè)會(huì)限制監管沙盒的靈活性。

三是有限試點，業務規模上不去。監管沙盒本質上是一種(zhǒng)小範圍的業務試點，業務規模有限。問題是，小規模測不出大問題，很多風險點需要足夠規模才能(néng)暴露；依托于一定規模之上，新模式、新技術才能(néng)發(fā)揮其降本增效作用，小規模試點則讓這(zhè)種(zhǒng)規模優勢無從施展。

受限于規模，監管沙盒裡(lǐ)的科技創新試點隻是有限試點，局限于表面(miàn)，要探究深層次問題，仍不得不回歸現實環境。

此外，企業需自己帶著(zhe)市場和用戶來做實驗，很多初創企業恰恰因爲找不到願意配合的用戶（尤其是B端機構用戶），即便通過(guò)FCA審批，依舊無法在沙盒中試點。

四是新模式匹配舊監管，創新潛力天然受限。按照FCA的說法，沙盒試點可以幫助監管機構發(fā)現過(guò)時的、阻礙創新的規定，理論上沒(méi)錯，但真正發(fā)揮作用也難。

一則很多有悖現有規則的創新項目，在沙盒申請階段就被(bèi)否定了；二則沙盒試點，本質上仍是新模式套用現有監管規則，必然有不合适之處，創新潛力未必能(néng)得到充分發(fā)揮。

不妨用事(shì)實說話。在沙盒監管的加持下，英國(guó)金融科技産業雖然沒(méi)有P2P跑路潮、數據濫用、超利貸和暴力催收等亂象，但論創新活力、科技滲透及對(duì)傳統金融體系的沖擊效果，比中國(guó)還(hái)差得遠。

萬事(shì)有利有弊，監盒沙箱在防風險上效果顯著，在釋放創新潛力上就會(huì)存在缺陷。甘蔗沒(méi)有兩(liǎng)頭甜，亘古不變的道(dào)理。

從放任發(fā)展到監管沙盒

再來看看國(guó)内。

從改革開(kāi)放一路走來，我們習慣了“摸著(zhe)石頭過(guò)河”，先幹再說，效果好(hǎo)，推廣，效果不好(hǎo)，自行堙滅。這(zhè)種(zhǒng)模式不預設門檻，不過(guò)多幹預，比FCA的監管沙盒更有效率。

不過(guò)，金融領域容不得“萬類霜天競自由”的放任式創新，那樣(yàng)必然出問題，表現在三個方面(miàn)：

一則産品是虛拟的、數字的，容易擴散。往往還(hái)沒(méi)等到風險暴露，規模已經(jīng)很大，難以做到可控試點。

二則風險隐蔽性強。理财類業務，若資金池旁氏運作，拆東牆補西牆，運轉幾年都(dōu)不會(huì)出問題；貸款類業務，隻要允許借新還(hái)舊滾雪球，借款人再差都(dōu)是零不良，都(dōu)是假象。

三則與錢打交道(dào)，容易引發(fā)道(dào)德風險。很多本性純良的創業者，也終究抵不過(guò)金錢的“誘惑”；更不用說還(hái)有各色人等假借金融的名義蓄意行騙。

2016年之前，互聯網金融自由生長(cháng)，也的确出了很多問題。放任不管容易出問題，類似消費金融公司、民營銀行、個人征信那樣(yàng)的牌照試點，門檻又太高，所以，金融科技需要更輕便的監管沙盒。

但FCA的沙盒也有種(zhǒng)種(zhǒng)局限性，我們需要探索自己的監管沙盒。在此之前，需厘清幾個問題。

1、審視金融的邊界

随著(zhe)金融與場景融合，場景方越來越多地嵌入金融流程之中，很多時候，場景方的商業行爲與金融機構的金融服務重疊交錯，邊界越來越模糊。

把場景方的所有行爲都(dōu)納入金融監管并不現實，所以需要重新審視金融的邊界。邊界清晰後(hòu)，才能(néng)确定哪些行爲需要納入監管沙盒，哪些行爲可完全交給市場。

最典型的如導流，于場景方是流量變現，于金融機構則是獲客營銷，算不算金融行爲？再往細了說，導流過(guò)程中的精準營銷必然要求用戶初篩，對(duì)于貸款産品，這(zhè)種(zhǒng)初篩是否應算作前置的授信審批？要不要管？又該如何管？

2、誰來實施沙盒監管？

在我國(guó)現階段牌照監管的框架下，監管機構各管一攤，但科技之于金融，是一對(duì)多的關系，即一種(zhǒng)科技創新可同時應用于多種(zhǒng)牌照業務，這(zhè)種(zhǒng)情況下，該由誰來實施沙盒監管呢？即便指定牽頭方，協調溝通成(chéng)本是少不了的，又如何能(néng)确保沙盒足夠輕便、高效、低門檻呢？

3、确定沙盒監管的核心原則

“既要，又要，還(hái)要”是不切實際的。既然是創新，就存在效率與風險的跷跷闆，沙盒環境中也是如此，隻有明确核心原則，才能(néng)有效取舍。

FCA的核心原則是金融消費者權益保護。

在2016年監管沙盒落地前，關于效率與風險的平衡，FCA曾設想了四種(zhǒng)準入模式，第四種(zhǒng)要求最高，即“隻要企業承諾向(xiàng)客戶賠償任何損失（包括投資損失），并可以證明他們有足夠的資源（資金）來做到這(zhè)一點，那麼(me)就可以加入沙盒”。後(hòu)來覺得對(duì)初創企業門檻太高，才選了其他折中方案。

問題是，就國(guó)内而言，我們實施監管沙盒的核心原則是什麼(me)？如果也是金融消費者保護，那是否隻要企業承諾賠付用戶任何損失，就可以進(jìn)行自由創新呢？如果不是金融消費者保護，又該是什麼(me)呢？

不要迷信監管沙盒

随著(zhe)金融領域風險整治逐見成(chéng)效，全面(miàn)從嚴這(zhè)種(zhǒng)“非常态”必然要回歸“常态”。當前，民營銀行、消費金融公司以及法人直銷銀行牌照都(dōu)有了開(kāi)閘迹象，監管層也在多個場合釋放探索“監管沙盒”的信号。

中國(guó)版監管沙盒將(jiāng)如何展開(kāi)，目前還(hái)看不到答案。但有一點是明确的，寄希望于通過(guò)一個制度設計來解決創新風險與效率的平衡，是不現實的。無論如何設計，中國(guó)版監管沙盒也必然有其自身的局限性，但問題不在這(zhè)裡(lǐ)，問題是我們要盡快邁出這(zhè)一步，幹中學(xué)，邊實踐，邊優化。

過(guò)去幾年裡(lǐ)，企業常說“擁抱監管不等于等待監管”，科技創新拽著(zhe)監管走；但未來幾年，或許隻有“等待監管才算擁抱監管”，在這(zhè)種(zhǒng)情況下，需要監管推著(zhe)科技創新往前走。

此時，監管創新的下限，可能(néng)決定著(zhe)行業創新的上限。監管創新，刻不容緩。