文：王俊 

來源：21世紀經(jīng)濟報道(dào)  

近日，黑龍江省啓動立法促進(jìn)大數據發(fā)展應用，北京也明确將(jiāng)研究制定數字經(jīng)濟促進(jìn)條例列入立法日程，在安徽，《大數據發(fā)展條例》將(jiāng)于5月1日起(qǐ)實施。

自去年中央文件將(jiāng)數據列爲生産要素以來，地方大數據發(fā)展立法提速。對(duì)外經(jīng)濟貿易大學(xué)數字經(jīng)濟與法律創新研究中心執行主任許可告訴21世紀經(jīng)濟報道(dào)記者，本輪大數據立法，是地方將(jiāng)大數據發(fā)展作爲新的經(jīng)濟點，從此前行政管理層面(miàn)，上升至生産要素層面(miàn)。地方立法一定程度上是爲搶占先機，有競速的意味。

但是地方大數據立法是否能(néng)解決數據流通的問題？海量的公共數據是否能(néng)發(fā)揮其效果，打破信息孤島，真正發(fā)揮其效用？地方的立法又是否會(huì)局限大數據行業發(fā)展？這(zhè)些仍有待考證。

搶占先機

地方大數據立法伴随著(zhe)對(duì)大數據的理解而叠代。

許可解釋稱，此前大數據作爲政府重要的決策工具，旨在“用數據說話、用數據決策”。

但是，本輪地方立法競速，一定程度上基于去年4月中共中央、國(guó)務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將(jiāng)數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列爲生産要素。“以前是行政層面(miàn)的，現在把它視爲經(jīng)濟層面(miàn)，地方政府就更有動力將(jiāng)大數據作爲新的經(jīng)濟發(fā)展增長(cháng)點，都(dōu)想搶占先機。”許可說。

盤活大數據發(fā)展，數據流通尤爲重要。數據流通不暢一直是制約大數據發(fā)展的關鍵障礙。人人都(dōu)想要别人的數據，但都(dōu)不願意把自己的數據給别人。

數據流通的“牛鼻子”在不少受訪專家看來在于政府數據的開(kāi)放共享，繼而以此引領示範全社會(huì)數據開(kāi)放共享。

此前，據學(xué)者測算，政府及其部門掌握的公共數據占全社會(huì)數據總量的80%以上，但基本處于“沉睡”狀态，其應有價值未能(néng)得到很好(hǎo)挖掘利用。

許可表示，政府數據放開(kāi)是當務之急，或者說，目前最有可能(néng)管理、開(kāi)放的就是政府數據。

“公共數據放開(kāi)是可以立竿見影的。”北京安理律師事(shì)務所高級合夥人王新銳告訴21世紀經(jīng)濟報道(dào)記者，一方面(miàn)，并非每個地方都(dōu)有非常領先數據相關的企業，除卻北上廣深及杭州成(chéng)都(dōu)等地，其他地方不具備先天優勢。另一方面(miàn)，響應數據作爲新的生産要素，數據增量要靠政府來提供。

這(zhè)在地方立法中也得以體現。

《深圳經(jīng)濟特區數據條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）中，通過(guò)一系列創新規定，打破信息孤島，推動公共數據深度開(kāi)放、全面(miàn)共享。比如，其中規定，除通過(guò)傳統的政府數據開(kāi)放平台開(kāi)放原始數據外，還(hái)可以綜合利用區塊鏈、隐私計算、聯邦學(xué)習等技術建立專業化數據定向(xiàng)開(kāi)放平台，提供“可用不可見”和按規定用途使用數據的安全可信環境，滿足專業機構對(duì)高價值數據的需求，帶動公共數據與社會(huì)數據融合應用。

個人信息如何保護

值得慶幸的是，數據開(kāi)放共享正在不斷發(fā)展。範圍由政府數據擴展至企事(shì)業單位所涉及的公共數據資源，據統計，全國(guó)開(kāi)放數據集總量從2017年到2019年增加了6倍。

北京師範大學(xué)網絡法治國(guó)際中心執行主任吳沈括告訴21世紀經(jīng)濟報道(dào)記者，目前“數據驅動的公共決策”，明顯區别于早期的政務信息化進(jìn)程。由此決定了規範企業參與政府信息化建設、加強政務數據安全工作的重要性和戰略意義，特别是關乎未來政府-企業關系和公共權力歸屬的重大問題，具有頂層設計的深刻性。

大成(chéng)律師事(shì)務所高級合夥人鄧志松則強調，在地方立法的過(guò)程中，如果忽略了公平開(kāi)放的問題，或是沒(méi)有對(duì)政府與企業合作、以及政府向(xiàng)企業開(kāi)放數據的程序進(jìn)行規定，那麼(me)可能(néng)會(huì)留下損害市場競争的漏洞。

他認爲，比較值得借鑒的是，《貴州省政府數據共享開(kāi)放條例》中明确規定，“省和市、州人民政府應當公平擇優選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業能(néng)力的法人或者其他組織，對(duì)非涉密但是涉及敏感信息的政府數據提供脫敏、清洗、加工、建模、分析等服務。”

除卻公平性問題，公共數據開(kāi)放也隐含著(zhe)個人信息保護的風險。不斷衍生政務、商務和民用各類數據應用場景和模式是否會(huì)對(duì)個人信息造成(chéng)傷害？

鄧志松告訴21世紀經(jīng)濟報道(dào)記者，去年一年中，有關部門通過(guò)獲取患者及密切接觸者的行蹤軌迹等個人信息，有效地防控了疫情，但也出現了多起(qǐ)涉疫人員個人信息洩露事(shì)件。并且，除了個人信息以外，政府還(hái)掌握了大量涉及企業商業秘密的信息，對(duì)于這(zhè)些信息，如果在政府數據開(kāi)放的過(guò)程中沒(méi)有妥善處理，就可能(néng)會(huì)使得當事(shì)人的利益受到損害。

針對(duì)這(zhè)一問題，個人信息保護法（草案）中就對(duì)國(guó)家機關處理個人信息作出了特别規定。除此之外，不少地方的政府大數據或公共數據相關立法中也對(duì)政府公開(kāi)個人信息及商業秘密的行爲作出了限制性規定。

比如，《安徽省大數據發(fā)展條例》中突出對(duì)個人信息和隐私的保護，要求開(kāi)展涉及個人信息的數據活動，不得竊取或者以其他方式非法獲取個人信息，不得洩露或者篡改其收集的個人信息，不得過(guò)度處理；未經(jīng)被(bèi)收集者同意，不得向(xiàng)他人非法提供其個人信息等。

地方立法是否會(huì)局限大數據發(fā)展

地方對(duì)大數據發(fā)展立法提速的同時，也有聲音認爲，大數據的特性在于跨區域的開(kāi)放互通和分享，地方立法存在局限性。

去年，深圳的《條例》提出了一系列全新的制度設計，特别是創設個人數據權，被(bèi)視爲《條例》最大的特色。

《條例》表示，自然人、法人和非法人組織依據法律、法規和本條例的規定享有數據權，任何組織或者個人不得侵犯。數據權是權利人依法對(duì)特定數據的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償的權利。

不過(guò)，被(bèi)視爲創新的同時也帶來了争議。

國(guó)家計算機網絡應急技術處理協調中心林星辰撰文稱，數據作爲複制成(chéng)本低、流通性強的新型生産要素，具有很強的地域間流動性，在地方性法規中對(duì)數據權屬進(jìn)行确認，不利于培育全國(guó)統一的數據要素市場，不利于促進(jìn)數據要素市場化配置。

去年底，該《條例》首次提請審議。接下來，是否會(huì)對(duì)數據權内容進(jìn)行調整，仍需考察。

吳沈括認爲，地方立法是對(duì)地方實踐的及時總結，具有其積極的意義，但是在此過(guò)程當中，一定要注意遵守立法法基本原則，恪守權力位階的基本要求。“如果相關的數據制度構成(chéng)基本民事(shì)制度或者基本經(jīng)濟制度，則應當避免在地方立法層面(miàn)作出硬性規定，以免構成(chéng)對(duì)于全國(guó)一盤棋的數據生态的割裂和沖擊。”

鄧志松表示，地方立法本身應該起(qǐ)到明确各方權責，約束濫用數據、侵犯個人隐私等行爲，保障大數據要素在市場中暢通流動，以及維持健康有序的市場競争等作用。如果地方立法規定不當或不明，就可能(néng)使得行業産業在發(fā)展中受挫。“特别是從目前的相關立法來看，數據安全和個人信息保護問題得到了比較多的強調，而授權和開(kāi)放程序等方面(miàn)受到的關注還(hái)比較少。”

此外，鄧志松認爲應警惕政府濫用權力。管理者應當意識到，掌握了大量數據的政府部門如果在大數據開(kāi)放過(guò)程中濫用行政權力，可能(néng)會(huì)對(duì)競争産生更大的影響。政府在制定大數據發(fā)展及公共數據開(kāi)放的相關政策時，本身也應該經(jīng)過(guò)公平競争審查程序，避免政策在實施中産生排除、限制競争的負面(miàn)效果。